¿Qué es una política de población?

Para aproximarnos a lo que proponemos definir como política de población, podemos comenzar por descartar lo que nosotros, numerosos latinoamericanos y, sorprendentemente, algunos norteamericanos, creemos que no es. Nos referimos, claro está, a las acciones de planificación familiar que en la actualidad se desarrollan en todo los países latinoamericanos. Estas acciones las descalificamos como política de población, aún en el caso de que se dieran -cosa que aún no ocurre en ningún país de la región- dentro de un plan coherente, como parte de una política de salud. Mucho más se justifica la descalificación cuando tales acciones se dan como programas aislados, muchas veces ni siquiera orientados o supervisados por la autoridad sanitaria nacional. O peor aún, cuando aparecen como actividades privadas, las más de las veces no sistemáticas y no siempre coordinadas con las acciones gubernamentales en el campo de la salud.

No debe interpretarse la proposición anterior en el sentido de que la autora está en contra de la existencia de servicios de planificación familiar como parte de la asistencia en salud que los gobiernos de la región deben poner a disposición de la población. El número de hijos que una pareja desea tener y el plazo dentro del cual lograr su propósito, son cuestiones que ella debe decidir. Una de las condiciones que le permitirá tomar la decisión con libertad es precisamente el acceso a información y servicios acerca de cómo regular y controlar su fecundidad. Desde luego que estas acciones tomadas al nivel microsocial de la pareja tendrán repercusiones en el orden macrosocial y se convierten por ello en objeto de interés para los responsables de formular los planes y ejecutar los programas destinados a promover el desarrollo económico y social. Desde este punto de vista, la planificación familiar se convierte en uno de los elementos a ser considerados dentro de una política de población, como la definiremos más adelante. Es por esto que consideramos altamente negativa la posición que, en general, han adoptado en América Latina los encargados de la planificación económica y social de ignorar -no evaluando los efectos tanto demográficos como económicos- las acciones de planificación familiar que se llevan adelante en todos los países de la región.

Esta actitud de avestruz puede reservarles grandes sorpresas en plazos relativamente cortos. Compilaciones hechas por el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), que indudablemente reflejan de manera incompleta lo que ocurre en la realidad, revelan que a fines de 1969 existían en la región más de 1,000 clínicas anticonceptivas, de las cuales el 72 por ciento operaba en servicios gubernamentales. El número de clínicas existentes a fines de ese año representó un aumento de 43 por ciento sobre las que se encontraban en funcionamiento a fines de 1968. Evidencia de que las actividades de planificación familiar -coordinadas o no al nivel gubernamental- están ejerciendo influencia en el comportamiento de variables que determinan el crecimiento demográfico y la estructura de edades de la población, podemos encontrarla claramente en Chile, país donde la tasa anual de natalidad del período 1960-63 fluctuó alrededor de 37 por mil, habiendo descendido en el año de 1968 a niveles que se estiman inferiores de 30 por mil, es decir, casi un 20 por ciento de disminución en un lapso de aproximadamente 7 años. En números absolutos, esto ha significado que de 305 mil en que se estimó el número de nacimientos en el año de 1963, esta cifra se redujo a 274 mil en el año de 1968, o lo que es lo mismo, 31 mil nacimientos menos. Esta reducción de la natalidad chilena ha llevado al país a alcanzar una tasa de incremento demográfico que parece estar ya por debajo de 2 por ciento por año. La modificación en la natalidad ha estado también acompañada de un descenso importante de la mortalidad infantil, la que entre 1964-68 disminuyó en 20 por ciento, mientras que en igual período, entre 1960-64 bajó sólo el 13 por ciento y entre 1956-60 había aumentado en igual porcentaje.

Este descenso de la mortalidad infantil, al salvar vidas de infantes, viene a ejercer un efecto compensatorio que, en cierta medida, anula parte del descenso de la natalidad. Círculos informados chilenos afirman que además se ha reducido la mortalidad materna y la incidencia del aborto inducido. Aunque no puede decirse que todos estos cambios son producto exclusivo del programa puesto en marcha por el Gobierno, especialmente si se considera que el mismo comenzó en realidad a operar en 1966, conviene no olvidar que cuando el Estado chileno decidió intervenir en este campo, las acciones privadas venían ejerciéndose ya en escala significativa. Podría, pues, generalizarse afirmando que desde el punto de vista de las metas sanitarias que el Servicio Nacional de Salud se fijó al poner en marcha el programa, éste ha resultado francamente exitoso. Cabe ahora preguntarse si desde el punto de vista de la planificación global del desarrollo algún organismo chileno puede precisar: ¿Qué implicaciones han tenido estos significativos cambios demográficos? ¿Se han derivado de ellos algunos beneficios económicos para el país? ¿Qué grupos de la población han recibido el mayor impacto del programa? ¿Qué proyecciones demográficas pueden hacerse dentro del futuro previsible de la marcha del programa? ¿Son coherentes los cambios demográficos previsibles con otras metas del programa de desarrollo?

En el momento de escribir este documento no hay respuesta a las interrogantes anteriormente planteadas. Y el caso de Chile no es único en la región. La situación surge del error que hasta hoy persiste de considerar a la población como variable independiente. Sólo cuando esta falencia se corrija, será posible irnos acercando a la formulación de una política de población. Veamos cómo concebimos ésta.

Entendemos, en primer lugar, que una política sólo puede darse como una decisión del sector público. Adicionalmente, que la existencia de una política supone una clara definición del sujeto al que va dirigida; el reconocimiento del curso que se desea sigan los acontecimientos (o la conducta) con el propósito de lograr el objetivo deseado; una línea de acción deliberada, escogida por las autoridades responsables; una declaración de la intención (es decir qué se pretende alcanzar, cómo y por qué) y una instrumentación de la intención. Así concebida una política, habrá que convenir que como el tamaño, composición, distribución y tasa de cambio (aumento o disminución) de la población no constituyen fines en sí mismos, no podrá darse una política de población "autónoma" ni mucho menos de aplicación general. Sólo podrá darse adecuadamente en el contexto de la planificación global y coordinada con las metas del desarrollo económico y social. Y por estas mismas razones, referida a una situación concreta.

Se torna difícil en estas circunstancias trazar una clara línea divisoria entre política de población y política económica y social, en general. Es esta dificultad lo que debe haber llevado a los redactores de la definición de política de población que se adoptó en una reciente Conferencia, a darle al término una acepción tan amplia que prácticamente quedaron englobados dentro de ella todos los objetivos del desarrollo.

Ahora bien, insistir en insertar la política de población como un elemento más del conjunto de metas y estrategias del desarrollo, supone la existencia de un plan nacional de desarrollo en el que efectivamente se basen las decisiones adoptadas por el Estado en la esfera económica y social. Aquí encontramos el primer escollo a la formulación de una política demográfica en muchos países latinoamericanos, pues si bien ha existido la planificación, ésta se ha convertido con no poca frecuencia -como señaló el Dr. Prebisch- "en un ejercicio al margen de las acciones concretas del Estado".

Sólo habrá, entonces, verdadera política de población, cuando la planificación deje de ser "preciosismo econométrico que distrae generalmente de la consideración de las condiciones concretas en que tiene que basarse la acción gubernativa y de las necesidades perentorias a que ésta ha de responder". Cuando esto ocurra, deberá considerarse como constituyendo la política demográfica al conjunto de metas a ser alcanzadas en relación con el tamaño, composición, distribución y ritmo de cambio de la población que mejor se adecuen a los objetivos declarados de la política de desarrollo y a las estrategias para lograrlas.

Desde luego, no debe interpretarse lo anterior como una proposición para posponer, por ahora, todo esfuerzo que tienda a ir estructurando una tal política demográfica. Todo lo contrario: precisa aprovechar toda oportunidad para lograr que en los planes sectoriales, que sí han logrado cierto grado de desarrollo y aplicación en América Latina, se busque una coherencia entre metas económicas y metas demográficas. Aún más, que se explore la posibilidad de utilizar estrategias demográficas en el logro de objetivos económicos.

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